Im Jahr 2010 wanderten (brutto) insgesamt rund 134 000 Personen aus dem Ausland in die ständige Wohnbevölkerung ein. Davon entfielen rund 59 000 auf Erwerbstätige, worunter 7500 kontingentiert zugelassen wurden (3900 Drittstaatsangehörige sowie 3600 kontingentierte EU/Efta-Angehörige1Darunter fallen EU8-Angehörige, EU2-Angehörige sowie EU27/Efta-Dienstleistungserbringer, die mehr als 12 Monate in der Schweiz erwerbstätig sind.). Diese Zahlen zeigen, dass der Anteil der kontingentierten Zuwanderung von Erwerbstätigen an der gesamten Zuwanderung vergleichsweise klein ist. Dennoch spielt die Kontingentsfestlegung in der Zuwanderungspolitik eine wesentliche Rolle.Ende 2009 hatte der Bundesrat angesichts der weltweiten Wirtschaftskrise entschieden, die Drittstaatskontingente für das Jahr 2010 vorerst zu halbieren. Der Bedarf fiel jedoch höher aus, weil der Aufschwung unerwartet rasch einsetzte. Vier Monate später entschied der Bundesrat deshalb, die restlichen Kontingente freizugeben. Die Arbeitgeberseite reagierte verunsichert auf die vorläufige Halbierung; sie sah sich in der Rekrutierungsplanung bedroht. Seitdem fordern Kantone und Wirtschaftsvertreter Kontingentserhöhungen mit der Absicht, den Wirtschaftsstandort zu sichern. Politische Vorstösse hinterfragten die Kontingentspolitik des Bundesrates2Interpellation Schneider-Schneiter, 10.3920. oder schlugen Kontingentsbefreiungen für besondere Personenkategorien vor3Motionen Noser, 10.3525 und 10.3526. Am 8. Juni 2011 titelte die Neue Zürcher Zeitung, es gäbe in der Schweizer Zuwanderungspolitik planwirtschaftliche Elemente. Der vorliegende Beitrag räumt einerseits ein, dass die Rekrutierung komplementärer Fachkräfte von Drittstaaten aus gesamtwirtschaftlichen Interessen nicht durch ein zu rigides Kontingentssystem behindert werden darf. Es ist eine längerfristig bedarfsgerechte Kontingentspolitik anzustreben. Andererseits tendiert pauschal geführte Kritik an ungenügenden Kontingenten leicht dazu, politische und wirtschaftliche Begleitumstände sowie von Volk und Parlament gewollte Zuwanderungsbeschränkungen auszuklammern. Nebst einer Wachstumsförderung müssen bedarfsgerechte Kontingente die gesetzlichen Rahmenbedingungen und die Arbeitsmarktlage berücksichtigen. Zur Klärung der Bedarfsfrage schlägt dieser Beitrag vor, sich an fünf Punkten zu orientierten: 1. Konjunktur und Arbeitsmarkt;2. Bisherige Erfahrungen mit dem Kontingentssystem;3. Duales Zulassungssystem;4. Öffnung der Aussenwirtschaft gegenüber Drittstaaten;5. Qualität des Arbeitskräftebedarfs aus Drittstaaten.

Gemäss Konjunkturprognosen vom Herbst 2011 wird sich das Bruttoinlandprodukt (BIP) im nächsten Jahr schwach entwickeln.4Die KOF der ETH prognostiziert ein Wirtschaftswachstum von 1,5%. Die Expertengruppe des Bundes geht von 0,9% aus und vermutet, dass die Arbeitslosigkeit im kommenden Jahr seit 2009 wieder zunehmen wird. Begleitend widerspiegeln Stimmungsindikatoren Unsicherheit. Ein erneutes Abtauchen in eine Rezession ist nicht auszuschliessen. Typischerweise reagiert die Zuwanderung stark auf die konjunkturelle Situation, wenn auch mit einer gewissen Verzögerung. Entsprechend ist aus heutiger Sicht im kommenden Jahr insgesamt eher mit einer konstanten oder rückläufigen Nachfrage nach Kontingenten zu rechnen. Globalisierung und Innovation im Technologiebereich führen zu langfristigen Veränderungen in der Weltwirtschaft, die wiederum Auswirkungen auf die Struktur des Arbeitsmarktes haben. Die Ausländerpolitik hat sich an diese Veränderungen angepasst und die Zulassung auf hoch qualifizierte und spezialisierte Fachkräfte konzentriert, welche die ansässigen Arbeitskräfte ergänzen soll. Aus Sicht der inländischen Bevölkerung ist es entscheidend, dass sie – angesichts einer wachsenden ausländischen Konkurrenz – wettbewerbsfähig bleibt und mit der Technologieentwicklung bzw. der veränderten Nachfrage der Arbeitgeber Schritt halten kann. Die in diesem Jahr lancierte Fachkräfteinitiative des EVD verfolgt einen wichtigen Ansatz, indem sie u.a. auf die Verbesserung der Aus- und Weiterbildung setzt.5Vgl. dazu den Artikel von Bernhard Weber und Sascha Kuster auf S. 21 ff. der vorliegenden Ausgabe. Sie erhöht damit die Arbeitsplatzsicherheit für Inländer und verringert die Nachfrage nach ausländischen Fachkräften.

Die Erfahrungen in einer Phase des wirtschaftlichen Aufschwungs mit zahlreichen Neuansiedlungen in der Schweiz zeigen, dass sich die Kontingentspolitik des Bundesrates grundsätzlich bewährt hat. Der wachsende Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften aus Drittstaaten konnte in den letzten Jahren gedeckt werden. Im Jahr 2003 wurden insgesamt 5300 kontingentierte Bewilligungen erteilt; 2010 waren es 9000. Während in Jahren mit mässiger Arbeitsmarktentwicklung die Kontingente nur teilweise ausgeschöpft wurden, erreichte der Ausschöpfungsgrad 2008 – am Ende der letzten Hochkonjunkturphase – 100%.

Die Zahl der Kontingente wird in der Regel über mehrere Jahre relativ konstant gehalten. Nachdem die auf 3000 gekürzten Aufenthalterkontingente im Jahr 2010 voll ausgeschöpft waren, wurde 2011 eine Erhöhung vorgenommen. Bei den Kurzaufenthaltern war die Kontingentszahl erstmals 2004 erhöht worden, als die acht osteuropäischen EU-Staaten (EU8) – vorgängig zur Ausdehnung der Personenfreizügigkeit – 2500 Drittstaatsbewilligungen erhielten. Von dieser Erhöhung profitierte insbesondere die Landwirtschaft. In den Jahren nach 2006 begünstigte die auf 7000 festgelegte Kontingentszahl für Kurzaufenthalter vor allem die Bewilligungserteilung an Dienstleistungserbringer aus den EU/Efta Staaten (DLE) bzw. Informatiker aus Indien (siehe Grafik 1).

Aufgrund des erhöhten Bedarfs in der Aufschwungphase 2005–2008 verzeichnete auch die prozentuale Ausschöpfung der Kontingente einen Anstieg (siehe Grafik 2 und Grafik 3). Eine wirkliche Belastung war jedoch bei den Kurzaufenthaltern zu spüren, weil diese bis 2010 auch zu einem grossen Teil durch DLE aus dem EU/Efta Raum beansprucht wurden. Seit dem 1. Januar 2011 gibt es für diese DLE separate Kontingente (siehe Kasten 1

Festlegung der Kontingente

Der Bundesrat legt im Rahmen der Begrenzungsmassnahmen nach Art. 20 Ausländergesetz (AuG) jährlich die Zahl der erstmaligen Kurzaufenthalts- und Aufenthaltsbewilligungen zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit für Staatsangehörige von ausserhalb der EU/Efta (Drittstaaten) fest.Dienstleistungserbringer aus den EU/Efta-Staaten (DLE), die mehr als 120 Tage in der Schweiz erwerbstätig sind, unterliegen nicht dem Personenfreizügigkeitsabkommen. Bis 2010 gingen die Kontingente für DLE zu Lasten der Drittstaatskontingente. Seit 2011 gibt es separate Kontingente für DLE. Die Kontingente stehen den Kantonen quartalsweise zur Verfügung (keine Bundesreserve). Höchstzahlen 2011: Drittstaaten 5000 Kurzaufenthalter und 3500 Aufenthalter; EU/Efta DLE 3000 Kurzaufenthalter und 500 Aufenthalter.Verteilschlüssel und Bundesreserve: Die Hälfte der Kontingente für Drittstaatsangehörige wird zu Beginn des Jahres an die Kantone verteilt. Der Verteilschlüssel basiert auf der Grundlage der Vollzeitäquivalente gemäss Betriebszählung des Bundesamtes für Statistik (BFS). Durch die Zahl der Beschäftigten – umgerechnet auf Vollzeitstellen – wird der Grösse des regionalen Arbeitsmarktes Rechnung getragen. Weil diese Basis kurzfristigen Entwicklungen (z.B. Neuansiedlungen) und den wechselnden kantonalen Kontingentsbedarf nicht umfassend abbildet, verbleibt der Rest der Kontingente beim Bund. Im Bedarfsfall kann der Bund den Kantonen zusätzliche Kontingente rasch zuteilen.Vorjahresreserven: Die per Ende Jahr nicht ausgeschöpften Kontingente für Drittstaatsangehörige können im Folgejahr in das Bundeskontingent übertragen werden. Diese Möglichkeit besteht bei den DLE derzeit nicht.

). Bei den Aufenthaltern wurde das Kontingent in den Jahren 2008 und 2010 zwar ausgeschöpft. Die Situation war aber nicht dramatisch, weil verordnungsgemäss auf Vorjahresreserven (rund 400 resp. 100 Bewilligungen) zurückgegriffen werden konnte. Gemäss jüngster Hochrechnung wird für 2012 voraussichtlich eine kleine Reserve für Aufenthalter verbleiben.

Vertreter der wirtschaftsstarken Regionen bemängeln, dass die Drittstaatskontingente nicht bedarfsgerecht auf die Kantone verteilt sind. Die in einem Kanton ansässigen Unternehmen könnten vor der Kontingentsfestlegung ihre Planung für die bevorstehenden Jahre nicht offenlegen.6Anfrage Schneider-Schneiter, 11.1036. Tatsächlich reichen die zu Beginn des Jahres auf die Kantone verteilten Kontingente oft nicht aus, um den effektiven Jahresbedarf eines Kantons abzudecken. Die Kantone haben unterschiedliche Bedürfnisse und teils divergierende Interessen. Das Bundesamt für Migration (BFM) hat die Aufgabe, diese zu bündeln und unter einen Hut zu bringen. Die Erfahrung zeigt, dass kein Verteilschlüssel den Bedarf im Voraus verlässlich abbilden kann. Genauso wenig wären Unternehmen in der Lage, einen Fünfjahresplan für den Bedarf an Drittstaatsangehörigen in der Schweiz aufzustellen. Das BFM muss gewährleisten, dass die gesamtschweizerische Nachfrage mit regelmässigen Kontingentszuteilungen an die Kantone unkompliziert ergänzt wird (siehe Kasten 1

Festlegung der Kontingente

Der Bundesrat legt im Rahmen der Begrenzungsmassnahmen nach Art. 20 Ausländergesetz (AuG) jährlich die Zahl der erstmaligen Kurzaufenthalts- und Aufenthaltsbewilligungen zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit für Staatsangehörige von ausserhalb der EU/Efta (Drittstaaten) fest.Dienstleistungserbringer aus den EU/Efta-Staaten (DLE), die mehr als 120 Tage in der Schweiz erwerbstätig sind, unterliegen nicht dem Personenfreizügigkeitsabkommen. Bis 2010 gingen die Kontingente für DLE zu Lasten der Drittstaatskontingente. Seit 2011 gibt es separate Kontingente für DLE. Die Kontingente stehen den Kantonen quartalsweise zur Verfügung (keine Bundesreserve). Höchstzahlen 2011: Drittstaaten 5000 Kurzaufenthalter und 3500 Aufenthalter; EU/Efta DLE 3000 Kurzaufenthalter und 500 Aufenthalter.Verteilschlüssel und Bundesreserve: Die Hälfte der Kontingente für Drittstaatsangehörige wird zu Beginn des Jahres an die Kantone verteilt. Der Verteilschlüssel basiert auf der Grundlage der Vollzeitäquivalente gemäss Betriebszählung des Bundesamtes für Statistik (BFS). Durch die Zahl der Beschäftigten – umgerechnet auf Vollzeitstellen – wird der Grösse des regionalen Arbeitsmarktes Rechnung getragen. Weil diese Basis kurzfristigen Entwicklungen (z.B. Neuansiedlungen) und den wechselnden kantonalen Kontingentsbedarf nicht umfassend abbildet, verbleibt der Rest der Kontingente beim Bund. Im Bedarfsfall kann der Bund den Kantonen zusätzliche Kontingente rasch zuteilen.Vorjahresreserven: Die per Ende Jahr nicht ausgeschöpften Kontingente für Drittstaatsangehörige können im Folgejahr in das Bundeskontingent übertragen werden. Diese Möglichkeit besteht bei den DLE derzeit nicht.

).

Das duale Zulassungssystem, das EU/Efta-Arbeitskräften gegenüber Drittstaatsangehörigen einen Vorrang einräumt, widerspiegelt sich in den Zuwanderungszahlen. Wir stellen fest, dass die Schweiz den Fachkräftemangel im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern weit effektiver über die Personenfreizügigkeit abdecken kann und deshalb weniger auf eine Rekrutierung aus Drittstaaten zurückgreifen musste. Eine von Swissmem 2011 durchgeführte Umfrage bei Unternehmen bekräftigt dies. Bis Mitte der 1990er-Jahre lag der Anteil der Arbeitskräfteeinwanderung aus Drittstaaten – gemessen an der gesamten Arbeitskräfteeinwanderung – bei rund 40%; heute liegt er bei rund 12%. Insofern konnte das Ziel des Bundesrates, mit der Arbeitsmarktöffnung gegenüber der EU die Rekrutierung von Arbeitskräften tendenziell weg von Drittstaaten hin zu EU-Staatsangehörigen zu verlagern, erreicht werden. Dafür liegt die Schweiz innerhalb der OECD bezüglich Einwanderung infolge des freien Personenverkehrs vorne. Der Bestand der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung aus den EU-17/Efta-Staaten in der Schweiz hat sich von 2002 (816 300 Personen) bis 2011 (Stand August: 1 081 500 Personen) um 32% erhöht. In der Öffentlichkeit erntet die Personenfreizügigkeit nicht nur Lorbeeren, und sie gerät auch politisch vermehrt unter Druck.7SVP-Initiative «Gegen Massenzuwanderung»; Motion Fraktion SVP. Wiedereinführung von Kontingenten für Ausländer und Inländervorrang, 11.3543. Die Debatten vergegenwärtigen, dass sich der Spielraum zur direkten zahlenmässigen Steuerung der Zuwanderung über eine Kontingentspolitik mit der Einführung und Ausdehnung des freien Personenverkehrs und des Familiennachzugs verengt hat. Dies gilt insbesondere in Phasen mit guter Wirtschaftsentwicklung und entsprechend starker Zuwanderung aus dem EU/Efta-Raum.

Zur breiteren Abstützung sieht die langfristige Wachstumspolitik des Bundes eine weitere Öffnung der Aussenwirtschaft gegenüber Drittstaaten vor. Damit Schweizer Unternehmen gegenüber ausländischen Konkurrenten wettbewerbsfähig bleiben, soll ihnen ein optimaler Zugang zu diesen Märkten verschafft werden. Angesichts der schleppenden Verhandlungen im Rahmen der Doha-Runde verfolgt die Schweiz eine Politik zur Liberalisierung des internationalen Handels über Freihandelsabkommen (FTA). In Bezug auf das bestehende duale Zulassungssystem sind die Verhandlungen im Bereich Movement of Natural Persons (MNP) von Relevanz. Bezüglich MNP beschränken sich die Gats-Verplichtungen der Schweiz im Sinne des Ausländergesetzes (AuG) auf die vorübergehende Zulassung von bestimmten Personenkategorien und Dienstleistungserbringern im hochqualifizierten Bereich (siehe Kasten 2

Verpflichtungen bezüglich Movement of Natural Persons (MNP)

Die Terminologie im Gats-Abkommen bezüglich MNP unterscheidet sich von derjenigen im nationalen Ausländerrecht (AuG). Im Sinne der Gats-Verpflichtungen lassen die Behörden in Anlehnung an das AuG (Art. 23 Abs. 3 Bst. d) eng definierte Personenkategorien zu. Praxisgemäss können die Verpflichtungen wie folgt zusammengefasst werden:− Intra-Corporate Transferees (ICT): Kaderangestellte, Top-Manager, Spezialisten einer ausländischen Gesellschaft, welche vorübergehend in eine bereits in der Schweiz ansässige Zweigniederlassung oder Tochtergesellschaft entsandt werden. Die Personen müssen mindestens 1 Jahr bereits im Konzern tätig gewesen sein. Um zu eruieren, ob ein Angestellter dieser eng definierten Personenkategorie effektiv zugeordnet werden kann, wird mit Verweis auf die Qualifikation respektive Funktion eine Prüfung der Lohnbedingungen vorgenommen. Das Gats erlaubt dagegen keine Prüfung des Vorrangs. Die Aufenthaltsdauer beträgt allgemein maximal 4 Jahre. Wenn der Aufenthalt mehr als 4 Monate dauert, erfolgt eine Kontingentsbelastung.− Contractual Service Suppliers (CSS): Spezialisten von ausländischen Unternehmen ohne Niederlassung in der Schweiz, die im Rahmen eines Dienstleistungsvertrages mit Schweizer Unternehmen in die Schweiz kommen. Der Zeitraum der Dienstleistungserbringung beträgt maximal 3 Monate. Die Zulassung ist auf Ingenieurdienstleistungen, Beratungen im Rahmen von Computer-Hardwareinstallationen und Softwareinstallationen begrenzt.− Freihandelsabkommen (FTA): Mit Japan, Kolumbien und Südkorea wurden die Verpflichtungen im Rahmen der abgeschlossenen FTA erweitert. Diese Verpflichtungen decken ICT, CSS und eine neue für den Export wichtige Personenkategorie ab. Der Marktzugang ist ohne quantitative Begrenzung gewährt. Dies bedeutet, dass die Kontingente nach dem AuG zwar belastet werden. Diese können gegenüber dem im Abkommen eng definierten Personenkreis aber nicht entgegengehalten werden. Eine Verweigerung kann lediglich aufgrund qualitativer Kriterien erfolgen.

).Verhandlungspartner fordern neu beispielsweise Zugangserleichterungen für Dienstleistungserbringer in bestimmten Berufskategorien. Auch unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Interessen ist hier aus migrations- und gesellschaftspolitischen Überlegungen Vorsicht geboten. Abgestützt auf die Gats-Prinzipien zielen Liberalisierungen tendenziell auf eine Aufhebung der quantitativen Zuwanderungsbegrenzung und der arbeitsmarktlichen Prüfung ab. Eine präferenzielle Zulassung von bestimmten Berufskategorien und Ländern im Rahmen des FTA könnte das duale Zulassungssystem aushöhlen.

Der Bundesrat hat in seiner Antwort zur Anfrage Schneider-Schneiter (11.036) hervorgehoben, dass die Arbeitskräftezuwanderung aus Drittstaaten nicht nur quantitativ durch Kontingente, sondern – über Zulassungsvoraussetzungen – auch qualitativ gesteuert wird. Einerseits bestimmen die Arbeitgeber, welchen Bedarf an Arbeitskräften sie haben. Das AuG setzt andererseits voraus, dass der Arbeitgeber bei seiner Rekrutierung (oder «Bedarfsdefinition») qualitative Vorgaben – wie Vorrang, Lohn- und Arbeitsbedingungen oder persönliche Voraussetzungen – einhält. Rund 80% der bewilligten Arbeitskräfte aus Drittstaaten verfügen über einen akademischen Abschluss. Die übrigen 20% haben entweder besondere Fachkenntnisse oder werden im Rahmen einer Weiterbildung zugelassen. Es werden auch Gesuche eingereicht, die den gesetzlichen Vorgaben nicht oder nur teilweise entsprechen. Die Behörden haben mit Verweis auf die gesetzlichen Rahmenbedingungen den Auftrag, diese qualitativ zu prüfen und – sofern nötig – zu korrigieren oder abzuweisen. Kaderleute und Spezialisten aus den USA, die neu angestellt oder konzernintern in die Schweiz transferiert werden, gehören zahlenmässig seit Jahren zur Spitze der kontingentierten Zulassung. Seit 2006 beansprucht aber Indien am meisten Kontingente (siehe Grafik 1). Der generelle Zuwachs ist allgemein darauf zurückzuführen, dass Schweizer Grosskonzerne IT-Aufträge an indische IT- und Business-Process-Outsourcing-Unternehmen (BPO) übergeben. Die indischen Anbieter beabsichtigen, in Europa verstärkt zu expandieren. Eine zu offene Haltung im Kontext der FTA birgt Risiken, wie das Beispiel der USA zeigt. Über den Informationsaustausch mit der Migrationsbehörde in den USA ist bekannt, dass bis 2009 grösstenteils indische IT-BPO-Unternehmen das amerikanische H1B-Visaprogramm (65 000 temporäre Visa für Spezialisten) belasteten. Es wurde der Verdacht geäussert, dass der Zustrom indischer Informatiker amerikanische IT-Spezialisten auf dem Arbeitsmarkt durch tiefere Löhne verdrängen. Der US-Kongress hat reagiert und die Visumsgebühren gegenüber ausländischen Unternehmen, welche H1B-Visa zweckentfremdend stark beanspruchen und die Konkurrenzsituation für Inländer verschärfen, deutlich erhöht.

Die Migrationspolitik kann sich den wirtschaftlichen Bedürfnissen nicht gänzlich unterordnen; sie hat auch gesellschaftspolitische Entwicklungen einzubeziehen. Die Kontingentierung stellt ein zentrales Steuerungselement dieser Politik ausserhalb des Freizügigkeitsabkommens dar. Erfahrungsgemäss erlaubt eine massvolle Kontingentspolitik, dringend benötigte Arbeitskräfte aus Drittstaaten zuzulassen. Spielraum für erhöhte Flexibilität wäre wünschenswert. Die Kantone – namentlich die Volkswirtschaftsdirektoren (VDK) – und die Wirtschaft waren im Herbst 2011 mehrheitlich der Auffassung, dass eine Erhöhung bei den Kurzaufenthaltern geprüft werden sollte. Gemäss Hochrechnung dürften die Kontingente für Drittstaatsangehörige 2011 dem Bedarf gerecht werden. Optimierungspotenzial bestünde bei der Zuteilung. Mit einer höheren Bundesreserve könnten die Kontingente der Kantone beispielsweise effizienter ergänzt werden. Der Bund hätte die Möglichkeit, wirtschaftlichen Entwicklungen und gesellschaftspolitischen Anliegen besser Rechnung zu tragen. Dies könnte vor allem mit Kurzaufenthalterbewilligungen erfolgen, zumal sie den Bevölkerungsbestand in der Schweiz langfristig nicht wesentlich beeinflussen. Der Bundesrat hat am 23. November 2011 die Höchstzahlen für das Kontingentsjahr 2012 beraten und diese unverändert weitergeführt. Er tat dies angesichts der wachsenden Unsicherheiten auf dem Arbeitsmarkt und in Abwägung der wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Interessen und betonte, dass der Beschäftigung von inländischen Arbeitskräften und Erwerbstätigen aus den EU/Efta-Staaten unverändert oberste Priorität zukommt. Der Bundesrat wird Mitte 2012 einen umfassenden Bericht vorlegen, in dem auch die Kontingentspolitik für Erwerbstätige aus Drittstaaten vertieft diskutiert wird.