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Zehn Jahre Personenfreizügigkeit mit der EU: Hohe Attraktivität des Schweizer Arbeitsmarktes
Das EU-Personenfreizügigkeitsabkommen ist mittlerweile zehn Jahre in Kraft. Knapp 370 000 Personen sind seither aus den EU/Efta-Staaten netto in die Schweiz zugewandert. Das Arbeitskräftepotenzial hat sich mit der Öffnung gegenüber den EU/Efta-Staaten erheblich erweitert. Bisher hat sich der Schweizer Arbeitsmarkt als ausgesprochen aufnahmefähig erwiesen. Negative Auswirkungen auf die ansässige Erwerbsbevölkerung blieben relativ eng begrenzt. Damit die Ergebnisse auf dem Arbeitsmarkt gut bleiben, sollen die flankierenden Massnahmen weiter optimiert und die bestehenden Stärken der Schweizer Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik gestärkt werden.
Die folgende Bilanz zu den Arbeitsmarktauswirkungen des Freizügigkeitsabkommens (FZA) basiert auf dem 8. Bericht des Observatoriums zum FZA Schweiz-EU. Der Bericht geht jährlich der Frage nach, wie sich das Abkommen auf die Zuwanderung ausgewirkt und wie diese die Ergebnisse im Schweizer Arbeitsmarkt beeinflusst hat.
Starke Zuwanderung aus dem EU/Efta-Raum
In den 1990er-Jahren lag der Wanderungssaldo von EU/Efta-Staatsangehörigen fast bei null. In mehreren Jahren war er sogar negativ; d.h. es wanderten mehr Personen aus als ein. Aus Drittstaaten wanderten damals jährlich rund 26 000 Personen netto in die Schweiz ein. Die Schweizer Volkswirtschaft durchlief eine lange Phase der Stagnation, und die Arbeitslosenquote lag für Schweizer Verhältnisse auf hohem Niveau. Die Nachfrage der Unternehmen nach ausländischen Arbeitskräften war entsprechend klein. Saisonarbeitskräfte wurden damals oft ausserhalb der EU rekrutiert.In den 1990er-Jahren wurde die Schweizer Ausländerpolitik grundlegend neu ausgerichtet. Die Rekrutierung von Arbeitskräften in Nicht-EU/Efta-Staaten wurde auf hoch qualifizierte und spezialisierte Arbeitskräfte beschränkt und das Saisonnierstatut abgeschafft. Gegenüber den EU/Efta Staaten wurde dagegen ab 2002 schrittweise die Personenfreizügigkeit eingeführt. Als Folge dieser beiden Veränderungen gewann die Zuwanderung von Arbeitskräften aus dem EU/Efta-Raum gegenüber jener aus Drittstaaten stark an Bedeutung (vgl. Grafik 1).
Bedeutung der Zuwanderung für das Bevölkerungswachstum
Seit 2002 wanderten knapp 370 000 Personen aus dem EU/Efta-Raum in die Schweiz ein. Fast die Hälfte davon (47%) kam aus Deutschland; 20% stammten aus Portugal, 11% aus Frankreich und 5% aus Grossbritannien. Aus den zehn neuen EU-Mitgliedstaaten Osteuropas stammten insgesamt knapp 10% der Zuwanderer.Weil die Zuwanderung aus Drittstaaten nach Inkrafttreten des FZA konstant hoch blieb, implizierte die neue Zuwanderung aus den EU/Efta-Staaten auch ein insgesamt deutlich stärkeres Bevölkerungswachstum. In den zehn Jahren vor Inkrafttreten der bilateralen Abkommen trugen die Zuwanderung aus Drittstaaten und das natürliche Bevölkerungswachstum pro Jahr je rund 0,3 Prozentpunkte zum Wachstum der ständigen Wohnbevölkerung in der Schweiz bei. In den letzten zehn Jahren halbierte sich der Beitrag des natürlichen Bevölkerungswachstums auf 0,14 Prozentpunkte, während sich jener der Zuwanderung auf knapp 0,8 Prozentpunkte mehr als verdoppelte. Rund 0,5 Prozentpunkte davon waren auf die Zuwanderung aus dem EU/Efta-Raum zurückzuführen.
Reaktion der Migration auf die Konjunktur
Die Zuwanderung aus dem EU/Efta-Raum reagierte jeweils deutlich auf die konjunkturelle Situation in der Schweiz. Allerdings wurden diese Bewegungen in den letzten Jahren teilweise durch einen wachsenden Trend der Zuwanderung überlagert. Sowohl 2003/04 als auch in der Rezession 2009 verringerte sich der Wanderungssaldo spürbar. 2009 ging die Netto-Zuwanderung aus EU/Efta-Staaten innerhalb eines Jahres um 32% zurück. Weil 2010 der Aufschwung sehr rasch wieder einsetzte und die Bauwirtschaft eine anhaltend hohe Arbeitskräftenachfrage aufwies, stieg der Wanderungssaldo bis Mitte 2011 bereits wieder an. Die jüngste wirtschaftliche Abschwächung gegen Ende 2011 schlug sich wieder in einer Verringerung des Wanderungssaldos nieder, was in den Jahresdaten von Grafik 1 allerdings noch nicht zu erkennen ist.
Starkes Beschäftigungswachstum
Die Öffnung des Schweizer Arbeitsmarktes gegenüber den EU/Efta-Staaten hat der Schweizer Wirtschaft in den letzten Jahren ein überdurchschnittlich starkes Wachstum ermöglicht. In den Phasen des Aufschwungs gerieten die Unternehmen dank erleichtertem Zugang zu Arbeitskräften aus dem EU-Raum weniger rasch in Personalengpässe. Für neue Unternehmen stieg die Attraktivität der Schweiz durch den leichten Zugang zum EU/Efta-Arbeitsmarkt. Auch in Phasen mit schwacher Konjunktur und in der Krise 2009 wirkte sich die Zuwanderung stabilisierend auf die Schweizer Binnenkonjunktur aus und hatte damit auch einen positiven Effekt auf die Beschäftigung. Vor allem der private Konsum und die Bauwirtschaft wurden durch die Zuwanderung in den letzten Jahren gestützt. In den Jahren seit Inkrafttreten des FZA im Jahr 2002 konnten die Dauer- und Kurzaufenthalter und die übrigen Ausländer (+168 000; +5,5% p.a.) sowie die Grenzgänger (+84 000; +4,8% p.a.) ihr Beschäftigungsniveau besonders deutlich steigern. Aber auch Schweizer und niedergelassene Ausländer konnten ihre Erwerbstätigkeit in den letzten zehn Jahren deutlich ausdehnen (+256 000; +0,7% p.a.). Nicht nur die zugewanderte, sondern auch die ansässige Bevölkerung profitierten also von der positiven Beschäftigungsentwicklung.
Erwerbstätigenquote bei Drittstaatsangehörigen bleibt zurück
Um das Wachstum der Erwerbstätigkeit bewerten zu können, ist es ins Verhältnis zum entsprechenden Bevölkerungswachstum zu setzen. Ab 2003 lässt sich die so genannte Erwerbstätigenquote für verschiedene Nationalitätengruppen mit der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung (Sake) ermitteln. Dabei zeigt sich, dass im Zeitraum 2003–2011 sowohl EU27/Efta-Staatsangehörige wie auch Schweizerinnen und Schweizer im Alter von 25–64 Jahren1 ihre Erwerbstätigenquote erhöhen konnten. Bei ersteren stieg sie von 80,2% auf 84,6% um mehr als 4 Prozentpunkte, bei Schweizerinnen und Schweizern von 82,5% auf 84,6% um deren 2. Keine entsprechenden Fortschritte in der Erwerbstätigkeit vermochten Drittstaatsangehörige zu verzeichnen. Ihre Erwerbstätigenquote sank sogar um fast 1 Prozentpunkt von 68,4% im Jahr 2003 auf 67,5% im Jahr 2011. Dass Drittstaatenangehörige ihre Erwerbstätigenquote insgesamt über die letzten Jahre nicht zu steigern vermochten, zeigt, dass ein erheblicher Teil von ihnen vom Strukturwandel, welcher eine grosse Nachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften entfaltet, weniger stark profitieren konnten als Personen aus der EU und aus der Schweiz. 61% der erwerbstätigen Ausländer aus Drittstaaten stammten im 2. Quartal 2011 aus den Staaten des Westbalkans oder aus der Türkei. Mehrheitlich kamen diese als Saisonniers, über das Asylwesen oder später im Rahmen des Familiennachzugs in die Schweiz.
Zuwanderung in stark nachgefragten Berufsgruppen
EU/Efta-Staatsangehörige konnten in der Erwerbstätigkeit seit 2003 vor allem bei jenen Berufsgruppen stark zulegen, in denen auch Schweizer und zum Teil Drittstaatsangehörige Beschäftigungsgewinne erzielten, und die insgesamt überdurchschnittlich wuchsen (vgl. Tabelle 1). Von der Zunahme seit 2003 um 260 000 Erwerbstätige aus dem EU/Efta-Raum (inkl. Grenzgänger) entfielen 64% auf Führungskräfte, akademische Berufe sowie Techniker und gleichrangigen Berufe. Weitere 14% des Zuwachses entfielen auf Dienstleistungs- und Verkaufsberufe und 12% auf Hilfsarbeitskräfte, wobei beide Gruppen ebenfalls überdurchschnittlich wuchsen.Die Zuwanderung aus den EU/Efta-Staaten der letzten Jahre war sehr eng an den Bedürfnissen der Wirtschaft orientiert. Die drei höchsten Berufsgruppen verzeichneten nämlich nicht nur ein starkes Erwerbstätigenwachstum, sondern auch eine unterdurchschnittliche Erwerbslosenquote. Die Zuwanderung war hier offensichtlich eine willkommene Ergänzung zum ansässigen, ebenfalls bereits wachsenden Arbeitsangebot. Weniger deutlich ist dies der Fall bei Dienstleistungs- und Verkaufsberufen sowie bei Hilfsarbeitskräften. Beide Gruppen verzeichneten zwar ein starkes Wachstum der Erwerbstätigkeit, aber gleichzeitig eine überdurchschnittliche Erwerbslosenquote.
Auswirkungen auf die Arbeitslosigkeit
Die Frage, ob und wie das FZA die Arbeitslosigkeit in der Schweiz beeinflusst hat, lässt sich bis heute nicht ganz schlüssig beantworten. Verschiedene Beobachtungen und Analysen deuten tendenziell auf eine Erhöhung der Arbeitslosigkeit hin. So kommt etwa Stalder (2010) anhand einer Simulation mit einem Makromodell zum Schluss, dass die Arbeitslosenquote in der Boomphase 2005–2008 ohne FZA um 0,5–0,7 Prozentpunkt tiefer gesunken wäre. Dies wurde durch die leichtere Verfügbarkeit ausländischer Arbeitskräfte mit dem FZA verhindert. Regionale Analysen deuten darauf hin, dass einzelne Grenzregionen nach Inkrafttreten des FZA relativ zu anderen Regionen einen Anstieg der Arbeitslosigkeit zu verzeichnen hatten. Dieses Ergebnis wird auch im diesjährigen Bericht des Observatoriums bestätigt. Des Weiteren ist in Saisonbranchen mit einer Erhöhung der Arbeitslosenzahlen zu rechnen, weil Arbeitskräfte aus den EU/Efta-Staaten in der Zwischensaison Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung in der Schweiz haben und ein «Export» dieser Arbeitslosigkeit nicht mehr möglich ist.Gegen einen bedeutenden negativen Effekt des FZA auf die Arbeitslosigkeit spricht andererseits die Tatsache, dass diese über die letzten 20 Jahre vergleichsweise stabil blieb. Im internationalen Vergleich gehört die Schweiz seit Jahrzehnten unverändert zu den Ländern mit einer sehr tiefen Erwerbslosenquote. Die Arbeitslosenquoten von Ausländern aus dem EU/Efta-Raum wie auch aus Drittstaaten haben sich in den letzten zehn Jahren zudem den tiefen Werten von Schweizerinnen und Schweizern etwas angenähert. Dies dürfte auch Ausdruck der besseren Arbeitsmarktintegration jüngerer Einwandergenerationen sein (vgl. Grafik 2). Über alles gesehen spricht die Entwicklung von Beschäftigung und Arbeitslosigkeit eher gegen bedeutende Verdrängungseffekte. Da sich dieser Befund bislang v.a. auf Indikatoren stützt, soll der Frage in den kommenden Monaten in einer wissenschaftlichen Studie noch systematischer nachgegangen werden.
Auswirkungen auf die Lohnentwicklung
Im Durchschnitt der letzten zehn Jahre stiegen die Löhne in der Schweiz real um 0,6% pro Jahr. In den zehn Jahren vor Inkrafttreten des FZA waren es lediglich 0,2% pro Jahr. Da die Lohnentwicklung von vielen Faktoren abhängt, lassen sich aus dieser einfachen Beobachtung noch keine Rückschlüsse über die Wirkung des FZA auf die Löhne ziehen.Die Wirkung des FZA bzw. der Zuwanderung auf die Lohnentwicklung wurde in verschiedenen Studien empirisch analysiert. In der Regel kommen diese zum Schluss, dass eine erhöhte Zuwanderung die Reallohnentwicklung dämpft, weil Fachkräfte besser verfügbar sind und kostspielige Engpässe bei den Unternehmen vermieden werden. So kommt etwa Stalder (2010) zum Ergebnis, dass das Reallohnwachstum zwischen 2002 und 2008 wegen dem FZA um rund 0,25% pro Jahr gebremst wurde. Auch Gerfin und Kaiser (2010) finden auf der Grundlage von Daten der Sake lohndämpfende Effekte, die sich allerdings auf früher zugewanderte Ausländer mit hohen Qualifikationsniveaus fokussieren. Zu einem ähnlichen Befund kommt Favre (2011) mit einer anderen Methode auf der Basis der Lohnstrukturerhebungen von 1994-2008. Während er negative Lohneffekte in Berufsgruppen mit hohen Anforderungen findet, blieben solche bei tieferen Qualifikationen aus.Aus theoretischer Sicht könnte sich ein positiver Lohneffekt mittel- und langfristig dann ergeben, wenn sich dank dem erleichterten Zugang zu Fachkräften Produktivitätsvorteile für die Schweizer Unternehmen ergeben, von denen auch die Arbeitnehmenden profitieren. Über die Wirkung des FZA auf die Produktivität der Unternehmen gibt es bislang keine empirischen Arbeiten. Stalder (2010) findet bisher auf der makroökonomischen Ebene keine Evidenz für eine gestiegene Arbeitsproduktivität. Wie das FZA auf die Produktivität der Unternehmen und der Volkswirtschaft insgesamt gewirkt hat, soll deshalb in den kommenden Monaten noch genauer untersucht werden.
Löhne von neu eingestellten Arbeitnehmenden
Henneberger und Ziegler (2011) haben sich mit der Wirkung des FZA auf die Löhne von neu eingestellten Personen befasst. Der Ansatz ist interessant; tatsächlich erscheint es plausibel, dass sich Lohndruck durch Zuwanderer zuerst bei neu eingestellten Personen manifestiert, welche direkt in Konkurrenz mit den neuen Zuwanderern um eine Stelle stehen. Ein wichtiges Ergebnis der Studie ist, dass neu eingestellte Ausländer in den Jahren 2004–2008 in einigen Branchen auffällige Lohnabschläge verzeichneten, welche sich mit üblichen lohnrelevanten Faktoren nicht erklären lassen. Diese Ergebnisse sind zwar kein Beleg für Lohnverstösse im Sinne der flankierenden Massnahmen; sie geben aber Hinweise, in welchen Bereichen auf Grund der Zuwanderung am ehesten ein gewisser Lohndruck entstanden sein könnte. Um weitere Hinweise zu gewinnen, hat das Seco die Universität Genf beauftragt, die Wirkung der Zuwanderung auf die Einstiegslöhne unter Einbezug der aktuellsten Daten der Lohnstrukturerhebung 2010 vertieft und mit verschiedenen Methoden zu untersuchen.
Insgesamt ausgewogene Lohnentwicklung
Generell gesehen erwies sich die Lohnentwicklung und -verteilung in der Schweiz in den letzten Jahren über weite Strecken als relativ ausgewogen und über die Zeit erstaunlich stabil. Zwischen 2002 und 2010 wuchs der Medianlohn von einfachen und repetitiven bis zu anspruchsvollen und sehr selbständigen Tätigkeiten um 0,9% bis 1,0% pro Jahr. Lediglich in der Kategorie der höchst anspruchsvollen Tätigkeiten – sie umfasst knapp 10% aller Arbeitnehmenden – hob sich die Lohnentwicklung mit einem Plus von 1,5% pro Jahr ab (vgl. Tabelle 2). Interessant ist im Zusammenhang mit dem FZA besonders die Tatsache, dass sich die Entwicklung der tieferen Löhne nicht von den mittleren Lohnentwicklung abgekoppelt hat. Dies zu verhindern, ist ja ein wichtiges Ziel der flankierenden Massnahmen (vgl. Kasten 2).
Fazit und Ausblick
Die Personenfreizügigkeit hat die Entwicklung des Schweizer Arbeitsmarktes in den letzten zehn Jahren stark geprägt. Die Zuwanderung wurde zu einem wichtigen Motor der Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung. Der Schweizer Arbeitsmarkt hat sich dabei als sehr aufnahmefähig erwiesen. Negative Auswirkungen auf die ansässige Erwerbsbevölkerung blieben – nach allem, was wir bis heute wissen – eng begrenzt. Gleichzeitig zeigt die Erfahrung der letzten Jahre, dass gute Ergebnisse nicht selbstverständlich sind und dass die Arbeitsmarktpolitik eine bedeutende Rolle zu spielen hat. Namentlich erwähnt sei hier die wichtige Rolle der Gesamtarbeitsverträge und der flankierenden Massnahmen für den Schutz der Arbeitsbedingungen der ansässigen Arbeitnehmenden. Ebenso bedeutsam sind aber auch die Bildungspolitik und das Zusammenspiel der verschiedenen Elemente der Arbeitsmarktpolitik, welche die Basis der seit vielen Jahrzehnten guten Arbeitsmarktergebnisse in der Schweiz bilden.Auch nach zehn Jahren mit Personenfreizügigkeit können nicht alle Fragen über die Wirkung des FZA auf den Arbeitsmarkt befriedigend beantwortet werden. Um die bestehenden Wissenslücken weiter zu schliessen, wurden vertiefte Analysen initiiert, so etwa zur Wirkung der Personenfreizügigkeit auf die Einstiegslöhne und auf die Produktivitätsentwicklung sowie die Bedeutung von Verdrängungseffekten im Arbeitsmarkt.
Grafik 1: «Wanderungssaldo der ausländischen Wohnbevölkerung nach Staatsangehörigkeit»
Grafik 2: «Arbeitslosenquote nach Nationalitätengruppen, 1992–2011»
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