Le modèle des coûts standard, un moyen d'alléger les charges administratives

Le modèle des coûts standard est un instrument performant, développé aux Pays-Bas et destiné à mesurer la charge administrative des entreprises, sans entrer en matière sur d'autres considérations telles que l'utilité ou la nécessité des réglementations. Le succès semble au rendez-vous et les Néerlandais sont en voie de réduire de 25% l'ensemble des charges administratives supportées par les entreprises. Ce modèle fait actuellement des émules dans les autres pays européens.

Le modèle des coûts standard (MCS ou, en anglais, «Standard Cost Model») est une méthode destinée à mesurer les coûts admi-nistratifs imposés aux entreprises par les obligations d'information contenues dans la réglementation en vigueur. Il s'agit donc des charges spécifiques à la «paperasse» ou à la bureaucratie. Les autres coûts inhérents à la réglementation - par exemple ceux liés aux investissements ou à la limitation de la liberté d'action - ne sont pas concernés, pas plus que les bénéfices qui pourraient en résulter. Cette approche, volontairement limitative, permet de se concentrer sur la mesure et la réduction des coûts administratifs, sans entrer en matière, par exemple, sur la nécessité de telle ou telle réglementation. Elle peut être utilisée ex post (pour les textes actuels) ou ex ante (en cas de nouvelle réglementation). La méthode offre des avantages importants. Elle permet, d'abord, de donner une visibilité aux coûts administratifs liés à l'information. D'autres procédés comme l'analyse d'impact, le test PME 1 Voir Jérome Duperrut, «L'analyse d'impact de la réglementation, le test de compatibilité PME et le Forum PME: des instruments à l'influence limitée». La Vie économique, 11-2005. ou l'analyse coûts-bénéfices, permettent aussi d'assurer une telle transparence, mais celui développé aux Pays-Bas évite, en outre, un débat politique sur les mérites de chaque réglementation. Cet avantage permet, ensuite, au gouvernement de fixer un objectif chiffré de réduction des coûts administratifs, lequel est généralement bien accepté car il concerne uniquement la «paperasse» et ne remet pas en cause la nécessité des réglementations. «What gets measured gets done» («Ce qui est mesuré est fait»): c'est en appliquant cet aphorisme anglo-saxon que les Pays-Bas sont en train de réduire de 25% la charge administrative de leurs entreprises.

Comment fonctionne le MCS?

Du point de vue théorique, la mesure du coût administratif - ou coût d'information - est très simple. Il s'agit de multiplier des prix par des quantités:  Coût d'information = P*Q où:  P = temps nécessaire pour remplir une obligation d'information, multiplié par le tarif horaire Q = nombre d'entreprises soumises à cette obligation, multiplié par la fréquence   Au-delà du principe de base, ce qui fait l'intérêt de la méthode est la formalisation précise, complète et détaillée des différentes étapes du processus de mesure. Elle permet de décomposer une réglementation complexe en une série d'éléments qui peuvent être mesurés aisément. On distingue en effet:  - les obligations d'information (exemples: demande de permis, rédaction d'un rapport, obligation de documentation, étiquetage, etc.) 2 Il existe des listes d'obligations d'information standardisées: par exemple, la brochure Le modèle des coûts standard, du Groupe de travail international sur les charges administratives, contient une liste de 17 obligations d'information. ; - les données à fournir (exemples: nom et adresse de la société, chiffre d'affaires, montant de TVA à payer, etc.); - les activités administratives standard (exemples: récolte de l'information nécessaire, impression des résultats d'un calcul, transmission des données, etc.) 3 Le SCM Network (2005) dresse une liste de seize activités administratives standard..  À l'aide de cette terminologie commune, les réglementations peuvent être décomposées, analysées et ensuite mesurées. Un processus en quinze étapes a été défini afin d'appliquer le MCS. Celui-ci inclut notamment l'analyse des obligations d'information que l'on trouve dans la réglementation en question, l'élaboration des activités administratives standard, la segmentation des entreprises, l'obtention du temps et du tarif de la part des entreprises, ainsi que différentes étapes de validation des résultats.

Un exemple de réduction des coûts standard

Supposons qu'un entrepreneur publie un bilan annuel. Il doit le faire conformément à la réglementation en vigueur. Il engage pour ce faire un expert-comptable qui a besoin de 30 heures de travail, facturées 300 francs chacune. L'entrepreneur doit lui fournir les données nécessaires, ce qui lui prend 2 heures à 200 francs l'une. Établir le bilan annuel coûtera donc:  P = (30*300) + (2*200) = 9400 francs  Il faut ensuite calculer la quantité. Supposons qu'il existe 100 000 sociétés anonymes qui doivent publier un tel bilan, une fois par année. La quantité sera donc:  Q = 100 000*1 = 100 000  Le total de la charge administrative sera le prix multiplié par la quantité: Charge administrative = P*Q = 9400*100000 = 940 millions de francs par année.  Sur cette base, on peut ensuite examiner différentes mesures pour réduire la charge administrative. Ce pourrait être une simplification des obligations légales relatives au bilan: le nombre d'heures diminuerait de 30 à 25 par an; de plus, si l'entrepreneur est en mesure d'établir lui-même le bilan, le tarif passerait de 300 à 200 francs et l'économie réalisée serait de 400 millions de franc par an pour l'ensemble du pays. On pourrait aussi envisager une réduction du nombre de destinataires (par exemple si certaines sociétés sont exemptées de l'obligation de publier un tel bilan).

L'expérience des Pays-Bas

Les Pays-Bas ont réalisé, dès le milieu des années nonante, que la qualité des réglementations devait être améliorée. En 2000, le gouvernement néerlandais a décidé de quantifier la charge administrative pesant sur les entreprises à l'aide du MCS, une nouvelle méthode qui avait été développée sur place. Le Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal, Comité consultatif sur les charges administratives), organe indépendant nommé par le gouvernement, a effectué les mesures. La charge administrative a ainsi été estimée, au 31 décembre 2002, à 16,3 milliards d'euros, ce qui correspond à 3,6% du PIB. Le graphique 1 illustre les lois les plus «lourdes» identifiées lors de la mesure. Sur cette base, le gouvernement s'est fixé comme objectif de réduire ces coûts de 25% avant la fin 2007. Cent mesures ont été mises en place et des économies de l'ordre de 1,9 milliard d'euros ont déjà pu être réalisées. Avec les 70 mesures supplémentaires qui vont bientôt voir le jour, l'objectif fixé sera très probablement atteint.

Structure institutionnelle

Dans le processus de réduction de la charge administrative, le cabinet néerlandais a trois tâches très importantes 4 Ministère des Finances des Pays- Bas (2005).. La première est de fixer un objectif de réduction, valable pour l'ensemble du gouvernement. La deuxième est d'établir, pour chaque ministère, un plafond de charges administratives. La troisième consiste à chercher un consensus sur les mesures à adopter (voir graphique 2). L'Actal surveille le processus de mesure et de réduction des charges administratives. Ses activités consistent, entre autres choses, à vérifier les nouvelles réglementations, à évaluer les plans de réduction de la charge administrative des différents ministères et à conseiller le gouvernement sur la stratégie à mettre en oeuvre. La Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten (Ipal, Direction interministérielle chargée du projet sur les charges administratives), une unité faisant partie du ministère des Finances, définit, d'entente avec les autres ministères, des objectifs clairs d'allègement de la charge administrative.

Plafonnement des charges administratives

Le cabinet établit, pour chaque ministère, un plafond annuel des coûts administratifs engendrés par les réglementations. Ce montant prend en considération les objectifs de réduction de la charge administrative. Il ne sert donc pas uniquement à vérifier à un moment donné si les objectifs de réduction ont été atteints, mais aussi à diminuer la charge administrative de manière durable. Le processus d'élaboration d'une nouvelle réglementation, par exemple, en sera directement affecté. En effet, le respect du plafond par le ministère impliquera l'étude de la nouvelle charge administrative qui en découlera. Le législateur essaiera ainsi de la diminuer; de plus, le plafonnement permet d'évaluer d'éventuelles mesures de compensation avec des réglementations existantes.

Risques liés au processus de réalisation des plans de réduction

Le cabinet a décidé qu'une analyse intégrale des obstacles possibles s'avère nécessaire pour les principales propositions d'allègement de la charge administrative. L'analyse identifie les risques et fait gagner du temps, elle sert de soutien en vue d'une réalisation en temps voulu de la réduction visée par le cabinet. Les résultats sont des outils précieux afin d'adopter des mesures adéquates comme la réalisation d'études, la communication et l'apport d'informations.

Le MCS fait tache d'huile en Europe

Seize pays européens mesurent actuellement leurs charges administratives à l'aide du MCS. Le Royaume-Uni, le Danemark, la République tchèque et les Pays-Bas ont généralisé l'opération à l'ensemble des réglementations, alors que les autres pays ont adopté une approche sectorielle ou mènent des projets pilotes (voir tableau 1). Une coopération internationale 5 Membres du réseau: France, Pays-Bas, Royaume-Uni, Norvège, Suède, Danemark, Belgique, Pologne, Hongrie, République tchèque, Italie et Estonie. s'est établie à travers un réseau, le Standard Cost Model Network, qui vise l'échange d'informations et d'expériences sur la réduction des charges administratives à l'aide du MCS.

Le MCS dans l'Union européenne

Le MCS fait partie intégrante du programme d'action élaboré par la Commission européenne 6 Commission des Communautés européennes (2007). pour réduire la charge administrative. Le Conseil européen doit, à son tour, se prononcer très prochainement et décider s'il faut fixer un objectif de 25% de réduction des charges dans l'Union européenne, un objectif à atteindre en 2012 au plus tard. La première étape du programme consiste à quantifier les coûts à l'aide du MCS. Il est prévu que les mesures débutent en été 2007 et s'étalent jusqu'à fin 2008. Les résultats fournis par un projet pilote ont permis à la Commission de fixer les domaines prioritaires suivants dans la législation européenne: - droit des entreprises; - législation pharmaceutique; - conditions et relations de travail; - droit fiscal/TVA; - statistiques; - agriculture et subventions agricoles; - sécurité alimentaire.  Au fur et à mesure que les coûts du domaine abordé seront disponibles, une évaluation et des propositions de réduction seront effectuées au plus vite 7 À ce propos, la Commission européenne a complété le 15 mars 2006 son annexe méthodologique aux Lignes directrices concernant l'analyse d'impact, SEC(2005) 791, avec une méthode d'évaluation des coûts administratifs.. On constate, par ailleurs, un potentiel d'élargissement de l'approche du MCS au-delà des coûts administratifs des entrepri-ses, par exemple aux coûts qui sont à la char-ge des citoyens. La progression du modèle néerlandais dans toute l'Europe, et le fait que la Commission européenne ainsi que des pays extra-européens s'y intéressent aujour-d'hui, témoignent de son succès. Si, comme certains le pensent, les coûts administratifs des entreprises dans l'Union européenne se montent à au moins 340 milliards d'euros par an 8 SCM Network, Delivering reductions in administrative burdens, An executive summary of the SCM method. Il s'agit d'une extrapolation des coûts administratifs néerlandais par rapport au reste de l'UE. , on voit tout de suite le potentiel de réduction.

La réduction de la charge administrative en Suisse

La Suisse a pris dès la fin des années nonante des mesures pour lutter contre les charges administratives. Des enquêtes ont été effectués auprès des entreprises afin de mieux cerner les problèmes tandis que d'autres études ont permis une mesure objective des coûts 9 Voir notamment Müller (1998).; par ailleurs, un inventaire et une évaluation des procédures d'autorisation ont été effectués. En 2006, le programme «Simplifier la vie des entreprises» a été mis en place; il comprend quelques mesures-phare, comme la transmission électronique des données salariales ou la simplification de quelque 75 procédures d'autorisation. Toutefois, l'allégement administratif est une tâche permanente et le message que le Conseil fédéral a adressé au Parlement, à la fin de 2006, précise bien que les efforts doivent se poursuivre ces prochaines années. L'approche inaugurée par les Pays-Bas à l'aide du MCS se limite aux coûts administratifs, mais ceux-ci ont été mesurés de manière beaucoup plus précise qu'en Suisse, ce qui a permis au gouvernement de quantifier ses objectifs. On remarquera d'ailleurs le parallélisme entre l'approche néerlandais en matière de coûts administratifs (objectif de réduction de 25%) et celle adoptée en Suisse pour les procédures d'autorisation (objectif de réduction de 20%).

Les limites de l'approche néerlandaise

Récemment, une analyse de la Banque mondiale et de l'OCDE a souligné certaines limites de l'approche néerlandaise, en particulier son côté unidimensionnel. La limitation aux coûts administratifs, à l'exclusion d'autres sortes de coûts ou de bénéfices causés par les réglementations, mais aussi la non-inclusion des autres dimensions de la qualité réglementaire, en font un instrument partiel, quels que soient ses succès par ailleurs. Si l'on élargit le champ d'application du modèle, par exemple à d'autres types de coûts, la «neutralité politique» de l'instrument ne pourra plus être garantie 10 Konvitz (2007)..

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Davide Codoni

Section d'état-major Analyse de la réglementation, Secrétariat d'État à l'économie SECO, Berne

Nicolas Wallart

Chef de la section d'état-major Analyse de la réglementation,Secrétariat d'État à l'économie SECO, Berne