Le rôle des cantons dans la crise conjoncturelle
La Conférence des chefs des départements cantonaux de l'économie publique (CDEP) est consciente du rôle que doivent jouer les cantons en matière de politique conjoncturelle. Ces derniers sont directement confrontés aux conséquences de la récession, puisque ce sont eux qui exécutent la loi sur l'assurance-chômage et mettent en oeuvre les mesures relatives au marché du travail. Les réponses des cantons à un sondage montrent que leur politique de dépenses est susceptible de stimuler la conjoncture en 2009. Il est encore trop tôt pour se prononcer sur les années suivantes. Dans la perspective de nouvelles mesures, la CDEP s'est dite favorable à un renforcement de la coopération, aussi bien entre les cantons qu'avec la Confédération. À l'occasion de son assemblée annuelle du 23 octobre 2008, la CDEP avait déjà examiné les répercussions de la crise financière sur la conjoncture. Même si les prévisions étaient alors nettement moins sombres qu'en janvier 2009, personne n'avait contesté l'appel lancé par la cheffe du Département fédéral de l'économie (DFE), qui invitait les membres de la conférence à adopter un comportement anticyclique. Les cantons sont conscients du rôle qu'ils ont à jouer en matière de politique conjoncturelle.
Le comportement anticyclique des cantons en 2009
En décembre 2008, la CDEP a mené une enquête auprès de ses membres pour connaître leurs projets dans ce domaine. Sur les vingt cantons qui ont répondu à ses questions, huit avaient déjà réagi à la crise financière en prenant des mesures pour combattre ses effets sur la conjoncture. Neuf autres avaient inscrit à leur budget 2009 des investissements qui dépassaient, largement dans certains cas, le volume de l'année précédente. En 2009, les cantons vont ainsi investir des montants parfois considérables dans des domaines tels que les transports publics, les bâtiments (écoles, hôpitaux), la construction de routes, l'aménagement des cours d'eau et la protection contre les crues. En outre, des lois fiscales révisées doivent entrer en vigueur cette année dans plusieurs cantons, ce qui réduira la charge des ménages. À cela s'ajoutent d'autres mesures qui, dans certains cantons, bénéficieront à une partie au moins de la population (par exemple l'augmentation des salaires réels versés au personnel de l'État, la hausse des subsides destinés à la réduction des primes d'assurance-maladie ou encore l'atténuation du renchérissement de l'électricité par le fait que le canton renonce à prélever une partie des bénéfices des entreprises électriques). Une autre enquête, menée en janvier 2009 par l'Administration fédérale des finances (AFF) auprès des cantons, des villes et des chefs-lieux cantonaux, a confirmé ces résultats (voir tableau 1). En résumé, les cantons affichent en 2009 un comportement anticyclique adapté à la situation, même s'il ne faut pas y voir nécessairement une réaction à l'évolution actuelle de la conjoncture. Une partie des dépenses supplémentaires et la majorité des diminutions de recettes avaient été décidées dès 2008. Elles résultent de la bonne situation financière des cantons et du développement économique que ceux-ci ont connu par le passé. Durant les années de haute conjoncture, de nombreux cantons ont en effet affiché des excédents substantiels. De surcroît, ceux qui souffraient de rentrées insuffisantes ont particulièrement profité de la vente des réserves d'or excédentaires accumulées par la Banque nationale suisse (BNS) et d'une augmentation des paiements compensatoires versés dans le cadre de la nouvelle péréquation financière.
Les possibilités d'action des cantons face au ralentissement conjoncturel
Compte tenu des prévisions toujours plus moroses, les chefs des départements cantonaux de l'économie publique ne doutent plus que la crise se prolongera durant l'année 2009. La recrudescence annoncée du chômage est l'une de leurs principales préoccupations. Durant le deuxième semestre de 2008, on a enregistré les premiers signes de détérioration sur le marché de l'emploi. Fin 2008 et début 2009, le taux de chômage s'est mis à grimper. Les demandes portant sur une réduction de l'horaire de travail ont également connu des hausses, parfois spectaculaires, au début de cette année. La nécessité d'intervenir politiquement pour soutenir la conjoncture se fait sentir de manière toujours plus concrète. Cependant, les cantons disposent d'une marge de manoeuvre restreinte à cet égard: ils font partie de l'économie suisse, mais n'ont pas les mêmes compétences que la Confédération et ses institutions en matière de politique conjoncturelle. Leurs possibilités d'action se limitent aux finances publiques, c'est-à-dire aux dépenses budgétaires et aux impôts. Comme l'indiquent les réponses à l'enquête de la CDEP, plusieurs cantons envisagent de nouveaux allègements fiscaux ou ont déjà entrepris de réviser leurs lois fiscales, ce dont les ménages devraient profiter à partir de 2010 ou 2011. Cinq cantons prévoient de compenser les effets de la progression à froid dès 2010. En ce qui concerne les dépenses, il s'agit surtout d'examiner la possibilité d'accélérer la réalisation de certains projets d'investissement qui sont prêts à être concrétisés. Les cantons pourraient ainsi entamer plus tôt que prévu des travaux d'infrastructures dans des domaines tels que les transports publics, la construction des routes, l'aménagement des cours d'eau et la protection contre les crues. Dans la mesure où ces projets sont des tâches communes, exécutées par les cantons avec une participation financière de la Confédération, il est essentiel que les deux parties débloquent les crédits correspondants. Plusieurs cantons font, toutefois, remarquer que les ressources promises par la Confédération ne sont toujours pas disponibles. Si les gouvernements cantonaux doivent assurer le préfinancement des travaux pour compenser l'absence de contributions fédérales, ils ne peuvent pas affecter ces fonds à la réalisation d'autres projets. Dans le domaine de la protection contre les crues, la Confédération a réagi de manière appropriée en adoptant un premier train de mesures et en allouant les ressources nécessaires à sa mise en oeuvre.
Respecter les principes du droit financier
Les cantons, comme la Confédération, évoluent dans le cadre fixé par le droit financier. Ils sont pour la plupart dotés de réglementations qui, d'une manière ou d'une autre, ont pour but d'assurer l'équilibre des comptes ou de prévenir un nouvel endettement. Sur la base des réponses au sondage de la CDEP, on peut supposer que la plupart des cantons jouissent d'une certaine marge de manoeuvre en matière de politique conjoncturelle. Toutefois, quelques-uns signalent qu'ils ont déjà exploité toute leurs possibilités. À l'heure actuelle, il est difficile de prédire quelle sera la capacité de réaction des cantons dans les années à venir. Comme l'a montré l'enquête, on ne peut même pas encore évaluer exactement les recettes que la crise financière engloutira, à commencer par le secteur bancaire. Cependant, l'attitude des cantons par rapport aux dépenses sera indubitablement influencée par l'évolution des recettes. Plus celles-ci s'amenuiseront, moins les autorités seront prêtes à s'engager sur le terrain conjoncturel, en raison du risque d'endettement. Finalement, la décision appartient aux parlements cantonaux, souverains en matière budgétaire. Il faut des arguments convaincants et un choix judicieux de mesures pour pouvoir continuer, dans des conditions aggravées, de pratiquer la politique anticyclique qui s'impose. Sinon, on court le risque de ne pas obtenir tous les effets conjoncturels escomptés, au vu des mesures de compensation qui devront être prises.
Un impact durable grâce à la coordination
Les expériences faites avec le programme fédéral d'investissement pour les années 1997-1999 ont montré que la stimulation de la conjoncture par de telles stratégies est toute relative. Pour obtenir des effets durables, il est opportun que les mesures proposées fassent l'objet d'une coordination entre la Confédération et les cantons. Lors de leur réunion du 22 janvier dernier, les chefs des départements cantonaux de l'économie publique ont pris connaissance de la deuxième phase des mesures proposées par le Conseil fédéral pour stabiliser la conjoncture. Une partie d'entre elles exigent que la participation financière des cantons soit de la même ampleur que les subsides fédéraux, faute de quoi ceux-ci ne seront pas libérés. La CDEP s'est prononcée en faveur d'une coordination avec la Confédération tant sur le plan politique que technique. Cela permettra, en premier lieu, d'assurer la transparence du programme et, au besoin, d'harmoniser les différentes mesures. Il appartiendra, cependant, toujours aux cantons d'entreprendre les démarches qui leur paraîtront nécessaires.
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