Les mesures du marché du travail, un instrument de politique active
Les mesures du marché du travail (MMT) ont été introduites dans la législation sur le chômage dans les années quatre-vingt. Mesures «préventives» dans un premier temps, elles connaissent une orientation fondamentalement nouvelle lors de la révision partielle de la loi sur l’assurance-chômage (LACI) de 1996. Ainsi, face à la montée du chômage des années nonante, l’approche passive, caractérisée principalement par le versement d’indemnités aux sans-emploi, devenait insuffisante. L’assurance-chômage s’est alors engagée dans une politique active axée sur l’intégration des demandeurs d’emploi par le biais notamment des MMT.
Plus de 400 millions de francs: c’est le montant que l’assurance-chômage a dépensé en 2009 pour sa politique active, sous la forme, par exemple, de cours d’informatique ou de langue, de programmes d’emploi temporaire ou encore d’allocations de formation. Depuis trois décennies environ, les mesures du marché du travail ont évolué pour devenir de véritables instruments de réinsertion à disposition des personnes inscrites au chômage.Alors que les montants investis n’ont cessé d’augmenter, passant de 16,1 millions en 1990 à 1,16 milliard en 1998, le «catalogue» des mesures s’est lui aussi étoffé au fil des révisions partielles de la loi. Faisant aujourd’hui partie intégrante de la stratégie suivie par les autorités pour endiguer le chômage, les MMT nécessitent une vision à plus long terme, une planification cohérente, le «controlling» et le contrôle de la qualité, ainsi que l’évaluation des résultats.
Mandat de prestation lié aux résultats
Depuis 1999, l’exécution de l’assurance-chômage fait l’objet d’un accord lié aux résultats entre la Confédération et les cantons. Ces derniers ont le libre choix de leur stratégie en matière de lutte contre le chômage tout en bénéficiant dun certain nombre d’instruments1 dont, précisément, les mesures relatives au marché du travail. L’objectif premier consiste à insérer ou réinsérer sur le marché du travail aussi rapidement et durablement que possible toute personne bénéficiant de l’assurance-chômage ainsi que tout demandeur d’emploi2. La réinsertion professionnelle est donc au centre de toutes les attentions et sert de fil rouge aux actions entreprises sur le terrain, en faisant des MMT des instruments de stratégie assujettis à des résultats mesurables. Évidemment, ces résultats peuvent subir l’influence d’éléments extérieurs sur lesquelles les organes d’exécution n’ont pas prise. Ces facteurs dits exogènes, comprennent, entre autres, les branches saisonnières, les frontaliers, les disparités structurelles, la nationalité des demandeurs d’emploi, la structure par âge des demandeurs d’emploi, etc. L’analyse économétrique et la prise en compte de ces facteurs permettent une comparaison des résultats entre cantons.
Plafonnement des coûts
Une autre étape importante pour les MMT a sans doute été l’introduction d’un nouveau système de financement. Depuis 2006, les autorités cantonales doivent respecter un «plafond MMT» calculé sur la base du nombre moyen de demandeurs d’emploi durant l’année. À l’origine, celui-ci était de 3500 francs par personne; actuellement, l’ordonnance prévoit une contribution dégressive (voir encadré 1). Pour l’année 2010, à titre d’exemple, le plafond attribué au canton de Zurich est estimé à 117 millions de francs, celui de Berne à 75,8 millions et celui de Schaffhouse à 5,7 millions. Le principe d’un échelonnement des subventions en fonction de l’évolution du chômage a ainsi remplacé le système de coût journalier maximum fixé par le Seco3.Ce nouveau financement a eu des effets sur le mode d’utilisation des MMT par les cantons: il les a contraints à planifier leurs besoins et à fixer des priorités. Tout en étant libres de déterminer eux-mêmes l’enveloppe financière allouée à chaque type de MMT, les cantons doivent veiller à ce que le montant annuel du plafond, variable en cours d’année (voir encadré 2), ne soit pas dépassé, au risque pour eux de devoir assumer les surcoûts. Ce système qui incite les cantons à choisir non seulement les mesures les plus efficaces, mais aussi les plus économiques, a entraîné une ouverture du «marché des MMT» avec, dans plusieurs cantons, l’introduction d’une procédure de soumission publique pour toute ou partie des MMT. Une plus grande concurrence a ainsi vu le jour entre les prestataires de services, appelés «organisateurs MMT». Ces derniers se sont regroupés dès 1998 au sein de l’Association des organisateurs de mesures du marché du travail en Suisse (Aomas)4, dont le principal objectif est de garantir la qualité des prestations fournies. Les autorités cantonales disposent ainsi d’une plus grande sécurité dans leur choix.
La révision de la LACI
La dernière révision partielle de la LACI, votée par le Parlement le 19 mars 20105, n’a pas remis en question le bien-fondé de la politique active, ni l’existence des MMT. Des économies ont, cependant, été demandées à travers une réduction de 60 millions au moins des dépenses suscitées par ces mesures. L’ordonnance relative au financement des MMT a dès lors subi une modification qui a eu pour effet de diminuer le montant des plafonds alloués à chaque canton à partir du 1er janvier 2009. La révision de la LACI a, par ailleurs, durci le régime de l’assurance-chômage pour les jeunes, en limitant notamment la durée d’indemnisation. Elle n’a, cependant, pas restreint l’accès aux MMT qui leur sont destinées (stages professionnels et semestres de motivation), ce qui atténue les difficultés que la révision aurait pu introduire pour cette catégorie de population.
Typologie des MMT
Les MMT sont subdivisées en trois catégories:1. Les mesures de formation qui comprennent les cours de reconversion, d’intégration et de perfectionnement, les stages de formation et les entreprises de pratique commerciale.2. Les mesures d’emploi qui comprennent les programmes d’emploi temporaire, les stages de pratique et les semestres de motivation.3. Les mesures spéciales telles que les allocations d’initiation au travail, les allocations de formation, le soutien à une activité indépendante, ainsi que les contributions aux frais de déplacement et de séjour hebdomadaire.Les coûts des MMT pour 2009 ont été estimés à près de 433 millions de francs, dont environ 184 millions pour les mesures de formation, 212 millions pour les mesures d’emploi et 37 millions pour les mesures spéciales. Le coût moyen par jour et par mesure est d’environ 110 francs avec cependant de grandes fluctuations selon le type ou la durée de la mesure. En moyenne, un assuré passe 41 jours dans une MMT et le taux d’insertion durant ou immédiatement après la mesure est d’environ 45%.
Connaissance du besoin de l’assuré
Le succès des MMT dépend notamment de la rapidité avec laquelle les besoins de l’assuré sont évalués et de l’adéquation de la mesure. En effet, aussi bonne que soit cette dernière, elle devient inefficace si elle ne correspond pas aux besoins du client et rallongera le processus d’intégration et la durée du chômage. Il est donc primordial d’évaluer au mieux les besoins des bénéficiaires afin de définir des objectifs concrets et atteignables. Ainsi ciblée, l’aide proposée se concrétise par des progrès mesurables et permet d’améliorer l’aptitude au placement des assurés, ce qui facilite dans une large mesure leur réinsertion sur le marché du travail.Toutefois, l’accès aux MMT étant limité6 en raison des contraintes financières précitées ainsi que pour des raisons d’ordre pratique – il ne serait pas possible de fournir à toute personne au chômage l’accès à une mesure tout en répondant aux fluctuations rapides du taux de chômage –, il faut impérativement que les mesures existantes soient accordées aux personnes connaissant le plus de difficultés dans leurs efforts d’insertion. Il est donc primordial de prêter une grande attention à l’analyse de chaque cas particulier afin de déterminer s’il est opportun d’assigner une MMT et, le cas échéant, d’en déterminer le type, les objectifs, la durée et le coût.
Les courants actuels
Plusieurs prestations sont en cours de développement et font l’objet de projets visant le public pas ou peu qualifié, les jeunes, les chômeurs âgés et la formation modulaire avec validation des acquis.
Le public pas ou peu qualifié
Pour cette catégorie d’assurés, des mesures permettant l’acquisition des compétences de base ont été développées: il s’agit notamment de l’enseignement des langues demandées sur le marché du travail, de l’acquisition de connaissances en calculs (numératie), ainsi que du développement de compétences liées aux technologies. Le but recherché est de permettre aux bénéficiaires d’être fonctionnels et d’accéder au marché du travail. Cette première étape franchie, certains assurés pourront envisager d’entamer une formation ou un perfectionnement professionnel car ils auront les capacités nécessaires pour suivre des cours et réussir les examens. On pourra aussi envisager une formation de base, par exemple sous la forme d’une allocation de formation dont la durée dépendra de la profession apprise. L’acquisition de compétences de base représente donc une étape indispensable dans un processus de réinsertion à plus long terme pour des personnes pas ou peu qualifiées. Brûler les étapes et ignorer la nécessité d’établir cette gradation dans le processus de formation conduit bien souvent à une situation d’échec, vécue d’autant plus mal que les espoirs d’insertion et d’autonomie étaient grands.
Les jeunes
La lutte contre le chômage des jeunes demeure l’un des objectifs prioritaires des autorités d’exécution et du monde politique. Les instruments de la LACI sont donc pleinement exploités tant en ce qui concerne la transition I (école – accès à la formation) que la transition II (formation – accès au marché du travail) et le nombre de mesures en faveur des jeunes tend à augmenter avec le chômage. La LACI est également complétées par des mesures cantonales, variant de canton à canton mais ayant toutes pour objectif d’insérer rapidement les jeunes soit dans une formation, soit sur le marché du travail, afin de limiter au maximum les risques de chômage de longue durée, particulièrement négatif pour cette catégorie d’assurés. La Confédération a également développé plusieurs mesures7 destinées à faciliter l’insertion des jeunes et à compléter ainsi l’arsenal des mesures à disposition. Fin avril 2010, le taux de chômage des jeunes de 15 à 24 ans a ainsi reculé à son niveau d’avant la crise, passant de 5,2% à 4,2%, ce qui représente quelque 22 400 personnes. Cette évolution, certes favorable et correspondant à une amélioration de la situation économique générale, ne doit pas nous faire oublier que les jeunes sont plus facilement confrontés au chômage en période de crise et que nous assistons chaque année à une hausse saisonnière du taux de sans-emploi dans les mois qui suivent la fin de formation, quand les jeunes diplômés8 débouchent sur le marché du travail. L’absorption de ces nouveaux travailleurs n’est pas immédiate pour la plus grande partie d’entre eux, ce qui implique souvent le recours à l’assurance-chômage.
Les chômeurs âgés
Si les travailleurs de plus de 50 ans ne perdent pas plus souvent leur emploi que les moins âgés, ils sont particulièrement vulnérables au chômage de longue durée. Quand bien même ils perçoivent des indemnités sur une plus longue période, leur réinsertion est plus difficile et plus complexe pour plusieurs raisons ayant en partie trait aux préjugés liés à leur âge, tels que le manque de flexibilité, des capacités physiques moins performantes, un état de santé plus fragile, des coûts salariaux plus élevés, etc. Face à cela, l’assurance-chômage s’efforce de mettre en valeur les points forts et les qualités des travailleurs âgés, en termes de stabilité, de compétences, de connaissances et d’expériences, afin d’éviter qu’ils ne passent du statut de chômeur ordinaire à celui de longue durée, puis éventuellement à celui d’invalide et enfin, face au durcissement dans la reconnaissance des cas d’invalidité, au statut de bénéficiaire de prestations d’assistance sociale avec tout ce que cela signifie en termes de pertes patrimoniales et glissement dans la pauvreté. Or, à moyen terme, la participation des travailleurs âgés au marché du travail prendra de plus en plus d’importance, en Suisse comme ailleurs, en raison de l’évolution démographique9. Il convient dès lors que l’assurance-chômage reste très vigilante et continue de se préoccuper des chômeurs de plus de 50 ans.
Formation modulaire et validation des acquis
Lorsqu’une formation peut être décomposée en un nombre déterminé de modules –notamment quand elle présente suffisamment de cohérence pour constituer des parties détachables – on dit qu’elle est modulaire. Elle permet aux bénéficiaires de suivre soit l’intégralité de la formation, soit certains modules seulement; elle permet aussi de réaliser des validations d’acquis de l’expérience module par module; elle permet enfin aux participants d’avoir une vision claire de l’architecture de la formation, de ses objectifs et de ses modalités. L’assurance-chômage s’intéresse de près à la formation modulaire ainsi qu’à la validation des acquis puisque celles-ci permettent d’acquérir certains éléments de la formation de base durant une période de chômage. Ainsi, dans le secteur de l’horlogerie, où la formation modulaire a été introduite en 199410, les personnes au chômage peuvent bénéficier d’un module durant leur période de chômage sous la forme d’une MMT. Cela leur permet de réaliser les autres modules après leur réinsertion professionnelle et d’obtenir en quelques années un CFC d’opérateur/trice en horlogerie, de polisseur/seuse, etc. Tant la formation modulaire que la validation des acquis sont amenées à se développer, car elles fourniront une réponse appropriée aux besoins de qualification des assurés.
Conclusion
Les MMT, malgré les contraintes financières, ont toujours eu en vue le retour à l’emploi des chômeurs. Efficace, cet instrument doit son succès à la flexibilité qu’il a su développer ainsi qu’au fait qu’il a pris en compte les besoins des assurés et du marché du travail.
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